Практика Хабаровского УФАС России по вопросам соблюдения газораспределительной организацией Правил подключения объектов капитального строительства потребителей к сетям газораспределения

Практика Хабаровского УФАС России по вопросам соблюдения газораспределительной организацией Правил подключения объектов капитального строительства потребителей к сетям газораспределения

Государственное регулирование и контроль в отношении субъектов естественных монополий обусловлены характером деятельности соответствующих субъектов (отсутствие конкуренции, существенная рыночная власть на товарном рынке, связанная с технологическими особенностями производства). Правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 17.08.1995 № 175-ФЗ «О естественных монополиях», который направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.

В настоящей статье будет рассмотрен проблемный вопрос, возникший в результате взаимодействия потребителей и субъектов естественной монополии, функционирующих на товарном рынке услуги транспортировки газа по трубопроводам.

В силу статьи 21 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» оказание услуг по транспортировке газа по трубопроводам осуществляется в условиях естественной монополии и регулируется в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Одним из направлений пристального внимания антимонопольных органов является обеспечение недискриминационного доступа к газотранспортным и газораспределительным сетям, а также контроль за соблюдением субъектами естественных монополий установленного порядка подключения (технологического присоединения) к газораспределительным сетям.
Порядок подключения (технологического присоединения) к газораспределительным сетям установлен Правилами подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30.12.2013 № 1314 (далее – Правила).

Нарушение субъектами естественной монополии установленного Правилами порядка подключения (технологического присоединения) к газораспределительным сетям влечет административную ответственность, предусмотренную частями 1 и 2 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Частью 1 статьи 23.48 КоАП РФ установлено, что федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы рассматривают в числе иных дел дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.21 КоАП РФ.

Практика Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее – Хабаровское УФАС России) изобилует многочисленными фактами нарушений субъектами естественной монополии Правил, значительная часть из которых связана с нарушением исполнения обязательств перед потребителями по существенным условиям договоров о подключении, касающимся сроков осуществления мероприятий по подключению (создание (реконструкция) сети газораспределения до точек подключения к сети потребителя, подготовка сети газораспределения к подключению объектов капитального строительства потребителя и пуску газа, а также совершение иных действий по подключению).
Пунктом 85 Правил установлены различные предельные сроки (в зависимости от категории потребителя, определенной Правилами), в рамках которых субъект естественной монополии обязан совершить весь комплекс мероприятий, направленных на осуществление подключения объектов заявителя к газоснабжению. В практике Хабаровского УФАС России зачастую встречаются потребители так называемой второй категории (исходя из понятийного аппарата Правил), срок осуществления мероприятий по подключению которых не может превышать 1,5 года, если иные сроки (но не более 3 лет) не предусмотрены инвестиционной программой или соглашением сторон (подпункт «в» пункта 85 Правил).

Субъект естественной монополии обязан осуществить действия по созданию (реконструкции) сети газораспределения до точек подключения, предусмотренные договором о подключении, а также по подготовке сети газораспределения к подключению объектов капитального строительства заявителя и пуску газа, не позднее установленного договором о подключении дня подключения (подпункт «а» пункта 98 Правил).

Вместе с тем, согласно пункту 102 Правил № 1314 изменение условий договора о подключении осуществляется при согласии сторон договора о подключении и оформляется дополнительным соглашением. Таким образом, исходя из вышеуказанных нормоположений Правил следует явный вывод: нарушил срок подключения – неси ответственность.
Однако в практике контроля за соблюдением Правил возникают следующие вопросы, носящие как гражданско-правовой (учитывая, что договорные взаимоотношения, в первую очередь, базируются на нормах гражданского права), так и публично-правовой характер:

  1. Нарушение какого срока влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 9.21 КоАП РФ (срока, предусмотренного пунктом 85 Правил, или иного срока, предусмотренного дополнительным соглашением, оформленным сторонами договора о подключении, заключенного в соответствии с пунктом 102 Правил);
  2. Правомочен ли антимонопольный орган применять меры административной ответственности к субъекту естественной монополии, нарушившему, помимо общего срока, предусмотренного пунктом 85 Правил, иной срок подключения, предусмотренный дополнительным соглашением к договору о подключении.
Вышеуказанные вопросы обусловлены тем, что значительная часть дел об административных правонарушениях, рассматриваемых антимонопольными органами в данной сфере, связана с нарушением сроков, предусмотренных дополнительными соглашениями (то есть последующие за первым (общим) сроком сроки осуществления мероприятий по подключению).

Практика арбитражных судов, которые рассматривают споры, связанные с обжалованием субъектами естественной монополии постановлений антимонопольных органов о назначении административных наказаний, разделилась. Одни арбитражные суды считают правомерным привлечение антимонопольными органами к административной ответственности субъектов естественных монополий за нарушение сроков, предусмотренных дополнительными соглашениями, мотивируя судебные акты положениями пункта 102 Правил (дело № А32-17081/2020 от 02.06.2021; дело № А32-14063/2020 от 02.06.2021, дело № А32-11740/2020 от 17.05.2021; дело № А32-5360/2020 от 18.03.2021). Другие арбитражные суды, не высказывая мнения о возможности либо невозможности привлечения к административной ответственности за нарушение сроков, установленных дополнительными соглашениями, указывают на то, что первичный (общий) срок, предусмотренный пунктом 85 Правил, является предельно возможным, его продление недопустимо исходя из существа законодательного регулирования договоров о подключении объектов капитального строительства к сети газораспределения, с учетом необходимости защиты значимых охраняемых законом интересов потребителя (дело № А43-9925/2020; дело № А43-15635/2020; дело № А82-14575/2019; дело № А43-648/2019; № А12-32929/2019).

Хабаровское УФАС России в своей практике придерживается подхода, согласно которому антимонопольный орган правомочен привлечь субъект естественной монополии к административной ответственности как за нарушение первого (общего) срока, так и за иные последующие нарушения новых сроков подключения объекта потребителя к сети газораспределения.

Однако данный подход (в части возможности привлечения к административной ответственности за нарушение сроков, установленных дополнительным соглашением к договору о подключении) не был поддержан Арбитражным судом Хабаровского края, которым по результатам рассмотрения дела А73-5605/2021 постановление антимонопольного органа о привлечении субъекта естественной монополии к административной ответственности признано незаконным. Единственным выводом Арбитражного суда Хабаровского края явился вывод о том, что момент совершения административного правонарушения связан с истечением срока, установленного пунктом 85 Правил. Арбитражный суд Хабаровского края указал на то, что дополнительное соглашение, заключенное субъектом естественной монополии с потребителем, носит гражданско-правовой характер и несет гражданско-правовые последствия, нарушение положений дополнительного соглашения не свидетельствует о нарушении субъектом естественной монополии своих публично-правовых обязанностей, то есть не образует события данного нарушения.

Вместе с тем правовая позиция Хабаровского УФАС России основана на следующем.
Пунктом 1 и 4 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что:
  • публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.);
  • в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.)
Из пункта 62 Правил, изданных Правительством Российской Федерации, следует, что договор о подключении является публичным и заключается в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации, с соблюдением особенностей, определенных настоящими Правилами.

Одной из особенностей Правил является возможность изменения условий договора о подключении при наличии согласия сторон договора путем оформления дополнительного соглашения. Важно отметить, что, к примеру, в Правилах технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 № 861, контроль за соблюдением которых также осуществляется антимонопольным органом, в отличие от рассматриваемых в рамках настоящей статьи Правил, подобная особенность (возможность изменения условий договора) отсутствует.

В соответствии с пунктом 1 статьи 420 Гражданского кодекса Российской Федерации договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Согласно пункту 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Помимо конкретного срока, установленного в пункте 85 Правил, в Правилах упоминается срок, не позднее которого субъект естественной монополии должен завершить все мероприятия, связанные с подключением, а именно: в пункте 98 Правил, регламентирующем обязанности субъекта естественной монополии, он именуется как день подключения, установленный договором о подключении.

По вышеизложенным обстоятельствам, учитывая наличие у сторон договора о подключении возможности изменить условие договора, касающееся дня подключения, день, указанный в дополнительном соглашении, является днем, упоминаемым в пункте 98 Правил, так как является днем подключения к газораспределительным сетям, установленным договором о подключении. В свою очередь, контроль за соблюдением Правил, в том числе обязанностей, предусмотренных пунктом 98 Правил, осуществляется антимонопольными органом, и нарушение положений пункта 98 Правил образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.21 КоАП РФ.

Особо необходимо отметить, что для субъекта естественной монополии договор о подключении сохраняет публичный характер как в пределах первоначального срока, так и в рамках последующих сроков, определенных сторонами договора путем оформления дополнительных соглашений, и вплоть до его окончательного исполнения. Иное толкование противоречит существу законодательного регулирования публичных договоров.

В силу статьи 1.2 КоАП РФ задачами законодательства об административных правонарушениях в том числе является охрана прав и свобод человека и гражданина, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Статья 9.21 КоАП РФ введена в КоАП РФ в целях защиты экономических интересов физических и юридических лиц, охраны прав и свобод человека от противоправных действий (бездействия) субъектов естественной монополии, нарушающих порядок подключения (технологического присоединения) к газораспределительным сетям.
Также соответствующая норма имеет значительный предупредительный потенциал для субъектов естественной монополии, в том числе учитывая величину и характер санкции, предусмотренной частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ.

Правовая позиция, изложенная в решении Арбитражного суда Хабаровского края по делу № А73-5605/2021 лишает потребителей услуг субъектов естественной монополии (в части газораспределительных сетей) в должной степени государственной защиты от противоправных действий (бездействия) субъектов естественной монополии, что в свою очередь может привести к созданию атмосферы безнаказанности в сфере отношений между потребителем и субъектом естественной монополии. Необходимо отметить, что в соответствующих отношениях потребитель является менее защищенной стороной.

Представляется, что противники соответствующей позиции, занятой Хабаровским УФАС России, могут в числе прочего аргументировать свой вывод, сославшись на правовую позицию, изложенную в пункте 3 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 14.03.2014 № 16 «О свободе договора и ее пределах», согласно которой при отсутствии в норме, регулирующей права и обязанности по договору, явно выраженного запрета установить иное, она является императивной, если исходя из целей законодательного регулирования это необходимо для защиты особо значимых охраняемых законом интересов (интересов слабой стороны договора, третьих лиц, публичных интересов и т.д.), недопущения грубого нарушения баланса интересов сторон либо императивность нормы вытекает из существа законодательного регулирования данного вида договора.

Вместе с тем в рассматриваемом случае изменение договорного условия осуществляется исключительно с согласия сторон, а также имеется особое обеспечение исполнения обязательства в виде публично-правовой ответственности (статья 9.21 КоАП РФ) субъекта естественной монополии дополнительно (субсидиарно) к гражданско-правовой ответственности по договору.

Таким образом, право сторон продлить срок исполнения публичного договора уравновешено с защитой потребителя посредством мер публично-правовой и гражданско-правовой ответственности, что в полной мере сохраняет баланс интересов сторон. Вышеуказанная позиция Хабаровского УФАС России была положена в основу кассационной жалобы на решение Арбитражного суда Хабаровского края по делу № А73-5605/2021, по результатам рассмотрения которой Арбитражный суд Дальневосточного округа постановил отменить решение Арбитражного суда Хабаровского края по делу № А73-5605/2021 и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Хабаровского края.

Анализ постановления суда кассационной инстанции показал, что суд, отменяя решение суда первой инстанции и направляя дело на новое рассмотрение, высказал позицию, согласно которой стороны действительно имеют право заключать дополнительные соглашения, но в пределах срока, установленного пунктом 85 Правил (в частности, в деле № А73-5605/2021, как указал суд кассационной инстанции, судом первой инстанции не учтено, что в подпункте «в» пункта 85 Правил имеется оговорка, позволяющая изменять срок по соглашению сторон, но не более трех лет).

Однако имеются все основания полагать, что заключение дополнительных соглашений, изменяющих сроки подключения и устанавливающие их за пределами сроков, предусмотренных пунктом 85 Правил, не меняют характер правоотношений по договору о подключении. Договор как был, так и остается публичным, и субъект естественной монополии обязан в силу императивной нормы пункта 98 Правил выполнить все мероприятия по подключению не позднее дня, указанного в публичном договоре.

Анализ положений гражданского законодательства, законодательства о естественных монополиях и о газоснабжении в их системной взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что императивные положения пункта 85 Правил, устанавливающие предельный срок осуществления мероприятий по подключению, носят дисциплинирующий для естественной монополии характер и направлены на защиту интересов потребителя, что не может в силу неизменности публичного характера рассматриваемых правоотношений исключать применение мер административной ответственности к субъекту естественной монополии за нарушение положений пункта 98 Правил в случае, если стороны по обоюдному согласию изменили сроки подключения и установили их за пределами сроков, предусмотренных пунктом 85 Правил.


Николай Костромеев, заместитель руководителя УФАС по Хабаровскому краю, советник государственной гражданской службы РФ 1 класса.

Возврат к списку