Анализ практики рассмотрения судами дел о признании уставов муниципальных образований не соответствующими федеральному и региональному законодательству

По информации, представленной Минюстом России, с октября 2019 г. по ноябрь 2020 г. судами различных инстанций рассмотрено 21 дело о признании несоответствующими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов (далее - устав, муниципальный правовой акт).

Основаниями для вынесения судебных решений послужили, например:

1) Нарушение установленного федеральным законодателем десятидневного срока направления нормативного правого акта, принятого представительным органом для подписания главе муниципального образования, исполняющему полномочия главы местной администрации (решение Пермского краевого суда от 25.05.2020 по делу № За-452/2020).

Уставом города Перми установлено, что нормативные правовые акты, принятые Думой и подписанные ее председателем, направляются Главе города Перми для подписания и обнародования в течение десяти дней со дня получения Главой города Перми.

Исходя из содержания ч. 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, установленный законом десятидневный срок включает в себя как подписание, так и обнародование нормативного правового акта, исчисляемого с даты, когда выполнены все действия по принятию нормативного правового акта представительным органом муниципального образования.

Пункт 3 статьи 56 Устава города Перми устанавливает иное, отличное от отраженного в Федеральном законе № 131-ФЗ, течение сроков для подписания и опубликования нормативного правового акта, а указание на исчисление десятидневного срока «со дня получения Главой города Перми» создает правовую неопределенность в порядке исчисления сроков подписания Главой города Перми и опубликования нормативного правового акта. Фактически применение п. 3 ст. 56 Устава города Перми приводит к превышению установленного ч. 13 ст. 35 Закона № 131-ФЗ десятидневного срока.

2) Нарушение компетенции представительного органа муниципального образования в связи с наделением главы муниципального образования правом установления размера и порядка оплаты труда муниципальных служащих аппарата представительного органа муниципального образования в отсутствие соответствующего решения представительного органа местного самоуправления (решение Санкт- Петербургского городского суда от 22.01.2020 по делу № За-24/2020).

Согласно п. 2 ст. 34 Устава Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ глава муниципального образования наделяется правом утверждения штатного расписания Аппарата Муниципального Совета в части установления размера и порядка оплаты труда муниципальных служащих в отсутствие соответствующего решения представительного органа местного самоуправления данного муниципального образования.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 11 и ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий имеет право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом). Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Федеральный законодатель, предоставляя органам местного самоуправления право самостоятельно определять размер и условия оплаты труда муниципальных служащих, указывает на то, что размер должностного оклада муниципального служащего, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, что не предполагает возможность перераспределения указанного нормотворческого полномочия главе муниципального образования.

3) Противоречие федеральному законодательству порядка обнародования муниципальных правовых актов, размещаемых только на информационном стенде здания администрации муниципального района без размещения на информационных стендах поселений, входящих в состав муниципального района (решение Тверского областного суда от 25.10.2019 по делу № 3а-129/2019).

В соответствии с Уставом Оленинского района Тверской области официальным обнародованием муниципальных правовых актов считается размещение их полного текста в десятидневный срок со дня их принятия (издания) на информационном стенде Администрации Оленинского района, где они должны находиться не менее десяти дней с момента их размещения. Данная норма в нарушение федерального законодательства не обеспечивает возможность ознакомления с содержанием этих актов населением муниципального образования и иных лиц, чьи права и свободы они затрагивают, тем более что в состав муниципального образования входит большое количество поселений. Размещение на информационном стенде у здания Администрации района, то есть в одном населенном пункте, не обеспечивает доступ населения других населенных пунктов.

4) Неправомерное отнесение к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования согласования заключения трудовых договоров с заместителями главы администрации района и должностными лицами иных органов местного самоуправления (решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 13.02.2020 по делу № За-50/2020).

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться структура и порядок формирования органов местного самоуправления, уставом могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Иные, прямо не предусмотренные положениями данной статьи вопросы, закрепляемые в уставе муниципального образования, не должны противоречить федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации.

Федеральный законодатель определил полномочия представительного органа местного самоуправления путем установления в ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ исчерпывающего перечня вопросов, находящихся в исключительной компетенции этого органа, предусмотрев в ч. 11 ст. 35 положение, согласно которому иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

На федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации местного самоуправления.

Также основанием для вынесения судебных решений послужили нормы о неправомерном возложении исполнения обязанностей главы муниципального образования, замещающего должность главы администрации, в случае досрочного прекращения его полномочий на депутата представительного органа муниципального образования (Постановление Уставного суда Калининградской области от 21.02.2020 М 2-17).

   

Ольга Давличина, начальник отдела по Еврейской автономной области Управления Минюста России по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области

Возврат к списку